Обзор Как поддерживают молочную отрасль в крупнейших странах мира
С 2021 по 2023 годы общий объем поддержки сельского хозяйства в 54 странах мира составлял $842 млрд ежегодно, говорится в отчете ФАО ООН. При этом пик трансфертов пришелся на 2021 год – потом поддержка снизилась, но осталась значительно выше допандемийного уровня. Причиной снижения стал рост объемов производства сельхозпродукции и сохраняющиеся высокие цены на неё. Milknews ознакомился с отчетом и рассказывает, какие меры поддержки молочной отрасли и АПК в целом действуют в крупнейших мировых экономиках.
Общие принципы
Меры поддержки сельского хозяйства включают трансферты производителям и потребителям и в последние годы принципиально не изменились, поскольку реформы в большинстве стран затормозились.
Рис. 1. Снижение поддержки сельскохозяйственной отрасли во всех странах в период с 2000 по 2023 год
Основная часть поддержки - $629 млрд - была направлена отдельным производителям, причем свыше половины этой суммы ($334 млрд) пришлось на меры поддержки рыночных цен, когда власти страны поднимают внутренние цены выше мировых, а оставшиеся $295 млрд были выделены в виде поддержки бюджетной. В то же время в ряде стран власти предпринимают меры для снижения внутренних цен на некоторые виды сельскохозяйственной продукции по сравнению с мировыми ценами. Такая политика, которая направлена на защиту потребителей от высоких мировых цен, часто оказывает негативное влияние на внутренние и международные рынки, а также способна сильно деформировать производство и рынок и препятствовать росту производительности.
Рис. 2. Поддержка сельхозпроизводителей в разрезе стран в период с 2000 по 2023 год
Все чаще страны увязывают выплаты с требованиями по улучшению экологии сельхозпроизводства и состояния земель. Такие меры стимулируют фермеров к действиям, но объем подобной поддержки крайне низок - менее 0,3% от всех положительных выплат производителям. Также финансирование исследовательской деятельности в области сельского хозяйства сократилось с 16% в 2000-2002 годах до 12,6% в 2021-2023 – это может замедлить темпы устойчивого роста производительности. При этом основная доля положительной поддержки сельскохозяйственной отрасли сосредоточена в четырех крупных экономиках: Китае, США, Индии и ЕС, в то время как в некоторых странах, таких как Бразилия, уровень поддержки остается низким.
Говоря о мерах поддержки сельхозпроизводителей, эксперты ФАО используют термины “положительной” и отрицательной поддержки.
Меры “положительной” поддержки включают в себя субсидии и трансферты сельхозпроизводителям, позволяющие компенсировать убытки сельхозпроизводителей, например из-за разницы мировых и внутренних цен, а также финансирование исследований и разработок в области сельского хозяйства и создания и развития инфраструктуры. В число мер положительной поддержки входят платежи за обрабатываемую площадь и помощь коренным народам, занимающимся выращиванием сельхозкультур.
К мерам “отрицательной” поддержки относятся экспортные барьеры и ограничения, экспортные таможенные пошлины, налоги (в том числе неявные) на определенные виды сельхозпродукции. Таким образом государство по разным причинам ограничивает производство либо экспорт тех или иных видов сельхозпродукции, а также способствует снижению цен для конечного потребителя.
Рис. 3. Структура поддержки общего назначения в разных странах в период с 2021 по 2023 год
Аргентина
С начала 2000-х годов общая поддержка сельскохозяйственного сектора Аргентины была “отрицательной” из-за экспортных пошлин, которые снижают внутренние цены. Производители могут получить выплаты в зависимости от использования факторов производства, в основном в виде кредитов по льготным ставкам. В 2021−2023 годах единые товарные трансферты для молока, мяса птицы и соевых бобов были негативными. Ценовую поддержку получали только производители свинины и яиц. Оценка поддержки общего назначения снизилась с 0,7% в 2000−2002 гг. до 0,4% в 2021−2023 гг. по отношению к стоимости сельскохозяйственной продукции, что значительно ниже, чем во многих странах с развивающейся экономикой.
В 2023 году были реализованы две программы помощи производителям молока (Impulso Tambero 1 и 2), адресованные мелким и средним производителям с целью увеличения поставок молока, оптимизации производственных систем и повышения рентабельности. Финансовая помощь оказывалась в течение четырех месяцев подряд и составляла 15 аргентинских песо ($0,013) за литр для тех, кто производит менее 1,5 тысяч литров молока в день, и 10 аргентинских песо ($0,0088) для тех, кто производит от 1,5 тысяч до 5 тысяч литров молока в день. Общий объем бюджетной поддержки фермеров и сельскохозяйственного сектора в 2021−2023 годах составил 0,1% от ВВП.
Австралия
В Австралии уровень поддержки сельскохозяйственных производителей является одним из самых низких в ОЭСР: по оценкам экспертов, в 2021−2023 годах ее размер составил 2,3% от валовой выручки фермерских хозяйств, тогда как 20 лет назад этот показатель достигал 3,7%. Политика в области сельского хозяйства ориентирована на открытость рынка, повышение устойчивости и инвестиции в научные исследования и разработки (НИОКР), развитие гидрологической инфраструктуры и биобезопасность.
Поддержка рыночных цен производителей была прекращена в 2000 году, и с тех пор внутренние цены на основные виды сельскохозяйственной продукции Австралии находятся в паритете с мировыми. Основная часть поддержки производителей в 2021−2023 гг. была оказана в виде выплат в связи со стихийными бедствиями и программ по сглаживанию доходов, направленных на устранение колебаний денежных потоков. Также используются выплаты по переменным затратам, в основном льготные кредиты на инвестиции в фермерские хозяйства.
Повышение прозрачности рынка также является частью государственной помощи продовольственному сектору. Одним из примеров является обязательный кодекс поведения в молочной отрасли, который вступил в силу в январе 2020 года. Для поддержки разработки технологий доставки пастбищным животным кормовых добавок с низким уровнем выбросов и других решений для сокращения выбросов метана от пастбищного скота было выделено 29 миллионов австралийских долларов ($19 млн) в рамках программы «Сокращение выбросов метана в животноводстве» (MERiL). Суммарная оценка поддержки сельского хозяйства составила 0,2% от ВВП в 2021−2023 гг., практически не изменившись по сравнению с 2000−2002 гг.
Бразилия
Бразилия предоставляет относительно низкий совокупный уровень поддержки и защиты сельского хозяйства, что отражает ее позицию как конкурентоспособного экспортера и ценообразователя по целому ряду товаров. Оценка поддержки производителей снизилась с 7,6% от валовой выручки фермерских хозяйств в 2000−2002 годах до 3,3% в 2021−2023 годах. В 2000-х годах поддержка сельскохозяйственных производителей включала поддержку рыночных цен и субсидирование факторов производства в размере до 10% от валовой выручки фермерских хозяйств. Поддержка рыночных цен постепенно прекратилась, и в настоящее время преобладают субсидированные кредиты и страховые субсидии.
В последние годы общая поддержка в Бразилии осуществляется в основном в форме бюджетной поддержки, в частности для производителей средств производства и для предоставления услуг. Показатель суммарной оценки поддержки снизился с 0,7% от ВВП в 2000−2002 годах до 0,5% в 2021−2023 годах.
Канада
Канада применяет дифференцированный подход, предоставляя поддержку рыночных цен для товаров с «регулируемым предложением» (молочные продукты, птица и яйца) и бюджетную поддержку, ориентированную на бизнес-риски, для других товаров. В течение последнего десятилетия уровень поддержки оставался стабильным и в среднем составлял 8,5% от валовой выручки фермерских хозяйств в 2021−2023 годах, что, однако, ниже среднего показателя по ОЭСР (13,7%).
Система управления предложением состоит из контроля за импортом (в частности, тарифных квот), квот на производство и механизмов ценообразования, которые обычно приводят к повышению внутренних цен выше международного уровня. Производители молока получили в 2021−2023 гг. особенно высокий объем единых товарных трансфертов, составивших 27% от валовой выручки фермерских хозяйств.
Инструменты управления рисками составляют основную часть бюджетной поддержки производителей. К ним относятся способы стабилизации доходов, субсидируемые сбережения и программы страхования урожая. Канада также использует платежи, основанные на неограниченном использовании переменных ресурсов, в частности, топлива. Вместе с поддержкой рыночных цен, эти потенциально деформирующие меры поддержки составляли 39% совокупных валовых трансфертов производителям в 2021−2023 годах, или 3,3% валовой выручки фермерских хозяйств.
Запущенный в сентябре 2023 года Фонд инноваций и инвестиций в молочную отрасль оказывает помощь переработчикам молока в модернизации и расширении мощностей по переработке излишков сухого обезжиренного молочного остатка. Инвестиционные фонды по переработке товаров с регулируемым предложением получили дополнительное финансирование для повышения эффективности молочных, птицеводческих и яичных предприятий за счет инвестиций в новое автоматизированное оборудование и технологии. Суммарная оценка поддержки в 2021−2023 гг. составила 0,4% от ВВП.
Чили
В Чили поддержка производителей в 2021−2023 гг. составила 2,8% от валового дохода фермерских хозяйств, что значительно ниже по сравнению с 7,3% в 2000−2002 гг. и ниже среднего показателя по ОЭСР. Тарифные реформы 1990-х годов привели почти к полной отмене поддержки рыночных цен, в результате чего цены отечественных производителей были приведены в соответствие с мировыми. Единые товарные трансферты невелики и ограничиваются сахаром и говядиной, для которых они составляют 3,4% и 1,7% от валовой выручки фермерских хозяйств соответственно.
Бюджетная поддержка производителей составила 47% от общего объема поддержки в 2021−2023 гг. и была адресована в основном мелким фермерам. Она включает в себя выплаты за накопление основного капитала на ферме, услуги на ферме и переменные затраты. Оценка поддержки общего назначения составила в среднем 3,3% от стоимости сельскохозяйственной продукции в 2021−2023 гг., что соответствует среднему показателю по ОЭСР. Эта поддержка сосредоточена на ирригационной инфраструктуре, мероприятиях по контролю, земельной реформе (приобретение и перераспределение земли), а также на распространении сельскохозяйственных знаний и инновационных систем. В 2021−2023 гг. общий объем поддержки сельского хозяйства составил 0,3% от ВВП, что в два раза меньше среднего показателя по ОЭСР (0,6%) и ниже, чем в 2000−2002 годах (0,6%).
Новая Зеландия
Поддержка сельхозтоваропроизводителей Новой Зеландии неизменно остается одной из самых низких в ОЭСР. В течение 2021−2023 гг. оценка поддержки производителей составляла в среднем 0,7% от валовой выручки фермерских хозяйств, что несколько выше, чем 0,5% в 2000−2002 годах, но гораздо ниже среднего показателя по ОЭСР. Почти все цены соответствуют ценам на мировом рынке.
Около 70% всей поддержки сектора в течение большей части последних двух десятилетий приходилось на общие услуги. Оценка поддержки общего назначения предположительно составила всего 1,7% от стоимости сельскохозяйственной продукции в 2021−2023 гг., что значительно ниже среднего показателя по ОЭСР. Эта поддержка сосредоточена на выплатах в связи со стихийными бедствиями, мерами по борьбе с болезнями животных и инвестициями в систему сельскохозяйственных знаний и инноваций.
Практически все сельскохозяйственное производство и торговля Новой Зеландии свободны от экономического регулирования. Права на экспорт некоторых молочных продуктов на определенные рынки с импортными квотами были распределены между молочными компаниями на основании доли сухих веществ молока, собранных у фермеров. Общий объем поддержки сектора составил чуть более 0,2% от валового внутреннего продукта в 2021−2023 годах. Этот уровень практически не изменился по сравнению с двумя десятилетиями ранее и по-прежнему составляет менее половины средней доли в ОЭСР.
ЕС
Поддержка производителей в Европейском союзе, измеряемая путем оценки поддержки производителей, существенно не менялась с 2010 года после снижения в 1990-х ― начале 2000-х годов. В 2021−2023 гг. доля поддержки производителей в валовой выручке фермерских хозяйств в ЕС составила 16%, что выше среднего показателя по ОЭСР.
В ряде секторов по-прежнему действуют меры по защите торговли, включая лицензирование импорта и экспорта, тарифные квоты и специальные гарантии, однако их значение существенно снизилось за последние два десятилетия. В 2021−2023 годах на поддержку рыночных цен приходилось 19% поддержки производителей, по сравнению с 46% в 2000 году. Наибольший объем помощи получают производители мяса птицы и риса, за ними следуют производители говядины и телятины. Цены, получаемые фермерами в 2021−2023 гг., были в среднем лишь на 4% выше, чем на мировых рынках, по сравнению с 22% в 2000−2002 гг.
Расходы на поддержку общего назначения в 2021−2023 гг. составили в среднем 12,9% от общего объема поддержки, или 2,7% от стоимости сельскохозяйственной продукции, что ниже, чем в 2000−2002 гг. и ниже среднего показателя по ОЭСР. Расходы на сельскохозяйственные знания и инновационные системы за последние два десятилетия увеличились более чем в два раза, также выросли расходы на маркетинг и продвижение продукции и меры по контролю. Общий объем поддержки сектора сократился в относительном выражении за последние 20 лет. В 2021−2023 гг. общий объем поддержки оценивался в 0,6% от валового внутреннего продукта по сравнению с 1,0% в 2000−2002 гг.
Индия
Чистая поддержка производителей в Индии была "отрицательной" на протяжении последних двух десятилетий, но отмечаются заметные колебания. Местные производители подвергались неявному налогообложению, поскольку бюджетные выплаты фермерам не компенсировали эффект от снижения цен, вызванный сложным внутренним маркетинговым регулированием и мерами торговой политики. Практически все валовые трансферты производителей (как положительные, так и отрицательные) поступают в потенциально наиболее сильно деформирующих производство и торговлю формах, что является закономерностью с начала 2000-х годов.
Поддержка производителей в 2021−2023 гг. включала бюджетные трансферты в размере 8,8% от валовой выручки фермерских хозяйств, положительную поддержку рыночных цен в размере +1,9% от валовой выручки для сырьевых товаров, которые получают поддержку, и отрицательную поддержку рыночных цен в размере −26,1% для сырьевых товаров, облагаемых налогом. В целом это привело к отрицательной чистой поддержке в размере −15,4% от валовой выручки фермерских хозяйств в 2021−2023 гг. на фоне роста международных цен на многие экспортируемые товары, такие как рис, пшеница, кукуруза и молоко. С 2022−2023 гг. были введены ограничения на экспорт различных видов риса, пшеницы, сахара, лука и сопутствующих товаров (например, пшеничной муки). В перечень товаров с положительными едиными товарными трансфертами (ЕТТ) ― в диапазоне от 3,9% до 27,4% от товарных поступлений в 2021−23 гг. ― входит сахар, нут, другие бобовые и мясо птицы.
В бюджетных трансфертах производителям преобладают субсидии на переменные затраты, в основном на удобрения, электричество и воду для орошения посевов. Бюджетные ассигнования на программу прямых трансфертов дохода, PM-KISAN, увеличиваются с момента ее внедрения в 2018 году и составили 10,6% бюджетных расходов в 2021−2023 гг. Государственные расходы на финансирование поддержки общего назначения, в основном связанные с инвестициями в несельскохозяйственные ирригационные системы, составляют примерно половину от объема субсидий на переменные факторы производства. Расходы на поддержку общего назначения выросли до 4% от стоимости сельскохозяйственной продукции в 2021−2023 гг. по сравнению с 3,2% в 2000−2002 гг.
США
В 2021−2023 гг. поддержка производителей в США составляла в среднем 8% от валовой выручки, что значительно ниже 20% в середине 1980-х ― начале 2000-х гг. и ниже среднего показателя по ОЭСР. Реформы, начавшиеся в 1980-х гг., постепенно снижали уровень поддержки, основанной на ценах, и ее значимость в структуре сельхозполитики.
В 2021−2023 гг. доля потенциально наиболее сильно деформирующих трансфертов составляла 9%, что также ниже среднего показателя по ОЭСР и значительно ниже пиковых значений. Цены, которые получали фермеры в 2021−2023 гг., были в среднем лишь на 1% выше цен на мировых рынках, по сравнению с 11% в 2000−2002 гг. Этот разрыв в основном обусловлен поддержкой рыночных цен за счет мер защиты на границе (включая тарифные квоты) на сахар. Цены производителей большинства сырьевых товаров выравниваются с ценами на границе, а величина бюджетных трансфертов, направленных на конкретные сырьевые товары, обычно составляет менее 10% от валовой выручки фермеров.
В то время как поддержка рыночных цен снизилась, бюджетная поддержка производителей возросла, охватывая в основном такие сферы, как управление рисками, страхование урожая и выплаты компенсаций в связи с чрезвычайными ситуациями. Контрциклический характер бюджетной поддержки увязывает ее с динамикой рыночных цен, так что в периоды высоких цен на сырьевые товары (как в 2012−2013 гг.) уровень поддержки снижается. Внутренние цены на сырьевые товары в последние годы были высокими, что привело к снижению общего объема поддержки, несмотря на дополнительные расходы на программы помощи пострадавшим от стихийных бедствий, например от засухи.
На внутренние программы США по оказанию продовольственной помощи, направленные на поддержку потребителей, приходится почти половина всей поддержки сельского хозяйства в стране. Расходы на поддержку общего назначения составили 2,6% от стоимости продукции в 2021−2023 годах, что ниже среднего показателя по ОЭСР, равного 3,3%, при этом наибольшая их часть (32%) связана с институциональной инфраструктурой для страхования урожая. Следующими по величине компонентами являются передача сельскохозяйственных знаний, маркетинг и продвижение.
Для производителей молочной продукции действует программа Dairy Margin Coverage (DMC), которая предусматривает страхование выбранного производителем уровня маржи между установленной на национальном уровне ценой молока и затратами на корма за премию, при этом выплаты производятся исходя из занесенного в программу объема производства молока в предыдущем периоде. Производители могут участвовать как в программе DMC, так и в программе страхования молочного скота. В рамках Программы возмещения расходов за предоставление молока (MDP) производители жидкого молока, имеющие заранее утвержденные планы производства, могут получить компенсацию за расходы, понесенные при передаче жидкого молока малообеспеченным слоям населения. Общий объем поддержки сельского хозяйства в рассматриваемом периоде составил 0,5% от валового внутреннего продукта.
КНР
В Китайской Народной Республике доля поддержки сельскохозяйственных производителей в 2021−23 гг. в среднем составила 14% от валовой выручки фермерских хозяйств. Эта цифра почти втрое превышает показатель 2000−2002 гг., но остается на уровне среднего уровня поддержки (14,2%) в период 2016−2019 гг.
Поддержка рыночных цен остается основной формой поддержки, которая осуществляется как за счет внутренней политики поддержки цен, так и за счет различных мер пограничного контроля в отношении импорта. В целом более трети поддержки производителей приходится на трансферты, потенциально приводящие к наибольшим диспропорциям, что является неизменной тенденцией с 2000−2002 гг.
Платежи, основанные на посевных площадях, последовательно увеличивались с 2014 года в связи с отменой в рамках реформ интервенционных цен на ряд ключевых товаров. Выплаты за площадь посевов кукурузы и соевых бобов особенно увеличились с 2020 года, чтобы стимулировать производство этих культур и удовлетворить растущий спрос на корма. Территориальные выплаты в рамках программы развития сельскохозяйственного производства продолжали увеличиваться в 2023 году, чтобы компенсировать рост затрат на вводимые ресурсы и производство, а выплаты на ликвидацию последствий стихийных бедствий выросли после сильных наводнений и ущерба урожаю во многих регионах страны. Все это способствовало общему увеличению бюджетной поддержки.
Производители импортируемых товаров (таких как свинина, молоко, пшеница, рис, хлопок, соевые бобы и сахар) получили трансферты в размере от 10,3% до 50,4% от выручки за товары в 2021−2023 гг. Цены, полученные фермерами, в этот период были в среднем на 14% выше мировых цен. Более высокие внутренние цены производителей по сравнению с международными ценами указывают на неявный налог на потребителей, при этом оценка поддержки потребителей составляет −11,8%.
Поддержка общего назначения составила 10,2% от общего объема поддержки сельского хозяйства в 2021−2023 гг. Она охватывает три основные категории услуг: общественные запасы, развитие и поддержание инфраструктуры, система сельскохозяйственных знаний и инноваций. Оценка поддержки общего назначения составила 1,6% от стоимости сельскохозяйственной продукции. Суммарная оценка поддержки сельского хозяйства как доля валового внутреннего продукта оставалась стабильной и сохранялась на относительно высоком уровне в 1,7% в 2021−2023 гг.
“Россия занимает седьмое место в мире по объему производства продукции АПК (90 млрд долларов), - отмечают в Союзмолоко. - При этом доля господдержки составляет всего 6% или 5 млрд долларов, а доля сельского хозяйства в ВВП – 4,5%. Стоит отметить, что в этих данных не учитываются налоговые льготы и некоторые другие формы поддержки. С учетом всех форм, в 2023 году доля господдержки в объеме производимой продукции составила около 7% или 6,5 млрд долларов, оставляя Россию на 13 месте по уровню господдержки среди других стран. Доля сельского хозяйства в ВВП сопоставима с показателями стран с более высоким уровнем поддержки, что говорит о рациональном использовании ресурсов и сравнительно высокой эффективности российского аграрного сектора”.
мир
